W praktyce obrotu budowlanego nie jest rzadkością sytuacja, w której inwestycja zostaje rozpoczęta lub zrealizowana z naruszeniem przepisów prawa budowlanego. Może to wynikać z braku wymaganego pozwolenia na budowę, niedokonania zgłoszenia albo prowadzenia robót pomimo sprzeciwu właściwego organu. Tego rodzaju przypadki określa się potocznie mianem samowoli budowlanej, choć samo ustawodawstwo nie zawiera definicji legalnej tego pojęcia.

Prawo budowlane przewiduje jednak szczegółowy mechanizm reagowania na takie sytuacje. Punktem wyjścia jest postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, wydawane przez organ nadzoru budowlanego po stwierdzeniu naruszenia przepisów regulujących proces inwestycyjny. Akt ten nie kończy sprawy, lecz inicjuje właściwe postępowanie administracyjne dotyczące dalszych losów obiektu budowlanego.

Współczesny model regulacji odchodzi przy tym od automatycznego nakazu rozbiórki jako pierwszej reakcji państwa na samowolę budowlaną. Aktualne rozwiązania ustawowe opierają się raczej na założeniu, że w pierwszej kolejności należy zbadać, czy dany obiekt może zostać doprowadzony do stanu zgodnego z prawem, a więc zalegalizowany w ramach przewidzianej procedury administracyjnej. Dopiero wówczas, gdy inwestor nie podejmie działań legalizacyjnych albo nie spełni warunków ustawowych, organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany wydać decyzję o rozbiórce.

1. Postanowienie o wstrzymaniu budowy jako początek postępowania

Jeżeli organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że roboty budowlane prowadzone są bez wymaganego pozwolenia na budowę, bez zgłoszenia albo mimo wniesionego sprzeciwu, w pierwszej kolejności wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy. Podstawę prawną stanowi art. 48 ustawy – Prawo budowlane.

Choć nazwa tego środka sugeruje ingerencję w proces inwestycyjny pozostający w toku, w praktyce postanowienie to wydaje się również w odniesieniu do obiektów już wybudowanych. W takich przypadkach nie chodzi już o faktyczne zatrzymanie robót, lecz o formalne rozpoczęcie procedury zmierzającej do ustalenia statusu prawnego istniejącego obiektu.

Postanowienie to pełni więc funkcję inicjującą szczególny tryb postępowania administracyjnego. Organ nadzoru budowlanego ma obowiązek pouczyć adresata o możliwości wystąpienia z wnioskiem o legalizację inwestycji oraz o konsekwencjach jego niezłożenia.

Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z 9 maja 2024 r. (II SA/Ol 1124/23), postanowienie o wstrzymaniu budowy nie przesądza jeszcze o dalszym losie inwestycji. Jego znaczenie polega przede wszystkim na uruchomieniu procedury pozwalającej ustalić, czy możliwe jest doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem.

W doktrynie wskazuje się, że obecna konstrukcja przepisów Prawa budowlanego odzwierciedla zmianę podejścia ustawodawcy – zamiast automatycznego nakazu rozbiórki w pierwszej kolejności analizowana jest możliwość zalegalizowania inwestycji spełniającej wymagania prawa.¹

2. Znaczenie terminu na złożenie wniosku o legalizację

Doręczenie postanowienia o wstrzymaniu budowy rozpoczyna bieg terminów mających kluczowe znaczenie dla dalszego przebiegu postępowania.

Zgodnie z art. 48a Prawa budowlanego wniosek o legalizację należy złożyć w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. Jeżeli na postanowienie wniesiono zażalenie, termin ten rozpoczyna bieg dopiero od chwili, gdy postanowienie stanie się ostateczne.

Złożenie wniosku o legalizację nie jest obowiązkowe. Ustawodawca traktuje tę możliwość jako uprawnienie inwestora lub właściciela obiektu.

Brak reakcji w ustawowym terminie prowadzi jednak do poważnych konsekwencji. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do wydania decyzji o rozbiórce obiektu.

3. Podmioty uprawnione do złożenia wniosku legalizacyjnego

Prawo budowlane wskazuje trzy podmioty uprawnione do zainicjowania procedury legalizacyjnej:

• inwestora,
• właściciela obiektu budowlanego,
• zarządcę obiektu budowlanego.

W praktyce szczególnego znaczenia nabiera prawidłowe ustalenie, który z tych podmiotów powinien być adresatem czynności organu administracji.

W wyroku z 20 marca 2025 r. (II SA/Wr 753/24) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podkreślił, że organ nadzoru budowlanego ma obowiązek jednoznacznego ustalenia podmiotu uprawnionego do wystąpienia z wnioskiem legalizacyjnym, a ustalenia te nie mogą opierać się na domniemaniach.

Bibliografia

1. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, tekst jedn. Dz.U. 2025 poz. 418 ze zm.
2. R. Godlewski [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. D. Sypniewski, Warszawa 2025.
3. Wyrok WSA w Olsztynie z 9.05.2024 r., II SA/Ol 1124/23.
4. Wyrok WSA we Wrocławiu z 20.03.2025 r., II SA/Wr 753/24.

Stan prawny: marzec 2026 r.
Fot. unsplash.com